В настоящее время существуют федеральный и множество региональных сайтов по госзакупкам. На законодательном уровне были определены требования к их содержанию, однако, как показывает практика, для действительной "прозрачности и открытости" информации, их недостаточно. Более того, создание порталов госзакупок только на формальном соблюдении закона приводит к тому, что учитываются лишь интересы заказчиков, а сами сайты в результате оказываются совершенно неудобными для поставщиков. Что же вызывает проблемы и как этого избежать?
За редким исключением на сегодняшний день все государства мира раскрывают значительные объемы информации о своей деятельности для бизнеса и граждан. Это касается как общих данных о деятельности государственных органов - таких как новости, анонсы и контакты, так и информации более специализированной, например, государственные закупки.
В России, со времени принятия нынешнего основного закона по госзакупкам, 94-ФЗ, прошло уже 3 года, и все это время страна живет по совершенно иным правилам доступности информации. Закон не только потребовал бесплатности и публичности ее размещения в интернете, но и четко определил требования по составу публично размещаемой информации. За это время практически во всех регионах успели появиться сайты по государственным закупкам, был дважды создан федеральный портал, информация о заказах появилась на интернет-страницах многих муниципалитетов. В последних изменениях 218-ФЗ озвучено грядущее появление единого портала госзакупок.
Однако фактически существующих законодательных требований к содержанию для действительной прозрачности недостаточно. Проблемой является то, что в большинстве случаев при автоматизации закупок решаются задачи заказчиков по соблюдению требований 94-ФЗ и других нормативных постановлений, а интересы поставщиков остаются за бортом. Форма представления информации, сознательно ли, или по недосмотру и недостаточному вниманию оказывается такой, что доступ к информации затруднен, несмотря на ее фактическое наличие.
Буква закона
Ситуация, когда разработчики и инициаторы создания информационных систем стараются избегать всего, что не описано в законе формально, - является весьма распространенной, но, к сожалению, законы описывают не все и важно не забывать про здравый смысл. Так, например, в законе нет требования по размещению информационных карточек заказчиков - и они отсутствуют в конечной системе. В законе не написано про наличие уникальных ссылок на закупки - в итоге их нет.
Более того, в законе отсутствуют требования по поиску, навигации и даже форме публикации информации, что дает возможность людям, ответственным за выбор и создание систем, доводить их техническое несовершенство абсурда.
Даже сугубо формальное понимание законов разное - оно может быть как связанным с отсутствием опыта по созданию ИС, так и осознанным, направленным на ограничение доступности информации. Вроде бы все, что требуется по закону, соблюдено, а проще и удобнее потенциальным потребителям информации от этого не становится.
А ведь в российском законодательстве в принципе отсутствуют многие понятия, находящиеся на уровне здравого смысла. Так, например, там нет расшифровки слов "сайт", "браузер", "скачивание", "html" и "http".
Так, можно сделать систему закупок где они все бы находились в одном большом zip. файле который бы ежедневно пополнялся и был доступен при первом же обращении к официальному сайту, а внутри файла были бы все извещения, документация и протоколы в виде отсканированных TIF файлов, и такая система полностью бы соответствовала закону. Информация, требуемая по закону, есть? Есть. Публикуется своевременно? А то как же. На официальном сайте? Безусловно. Но кому нужна такая система?
Данный пример не является выдуманным. В России есть как минимум один регион, где закупки и по сей день публикуются в виде ежедневных ZIP архивов со всеми документами по закупкам за этот день. Формально законы соблюдаются, но найти что бы то ни было там крайне сложно.
Проблемы поставщиков
Проблема участия поставщиков в госзакупках - это отнюдь не только вопрос коррупции. Не менее остро стоит и другой вопрос - доступности информации. Да, законом определяются требования к содержанию публично раскрываемых данных, к тому, что именно должно раскрываться в извещениях о госзакупках. Тем самым он отвечает на вопрос, "что" должно публиковаться в информации о госзакупках, но не говорит, "как".
Типовые примеры проблем с доступом у поставщиков к информации
Поиск:
• отсутствует поиск по закупкам
• поиск присутствует, но не поддерживает русской морфологии
• поиск не содержит возможностей искать по типам закупок, заказчикам, тематике закупки
Форма публикации информации:
• отсутствует уникальная ссылка для отдельной закупки. Зачастую закупки публикуются в виде списка, отсутствует возможность сохранить выбранную закупку в закладки и вернуться к ней позже, не прибегая к поиску по сайту
• информация о закупке "разорвана" между страницей списка закупок и страницей просмотра отдельной закупки. Фактически это означает что сохранив ссылку на закупку в закладках, поставщик не может быть уверен что она содержит всю необходимую ему информацию, так как часть информации может оставаться в списке
• разделение описания закупки на множество подстраниц по каждому лоту без явной в этом необходимости
• размещение документов по закупке отдельно от извещения и изменений
• отсутствуют уникальные ссылки карточек организаций и возможность просмотра информации - закупок, контрактов по конкретной организации
Отслеживание новых и измененных заказов:
• на подавляющем большинстве сайтов отсутствует возможность отслеживать изменения по отдельной закупке
• слабо или недостаточно поддерживается возможность подписки поставщика на новые заказы
Требования к ПО:
• не поддерживается работа в браузерах Opera и Firefox
• документы публикуются в редких или непереносимых форматах файлов- OOXML, EXE файлы
Связанность информации:
• отсутствие активных ссылок связи контрактов и закупок
Источник: CNews Analytics, 2008
Увы, систем госзакупок, где отсутствует хотя бы часть из вышеописанных проблем, совсем немного. Более того, зачастую при замене существующих систем на новые ситуация лишь усугубляется и жизнь поставщиков усложняется.
В этом плане показательна и новая версия федерального сайта по закупкам zakupki.gov.ru, поскольку там встречается подавляющее число проблем. Однако не стоит полагать, что он единственный такой в своем роде.
Удобство пользования
Информационные карточки заказчиков. Несмотря на то, что в законодательстве по государственным закупкам именно закупки являются ключевой информацией и требования по раскрытию информации предъявляются именно им, тем не менее, было бы неверно полагать, что других информационных объектов там нет. Каждая закупка всегда связана, как минимум, с одной организацией - государственным заказчиком, объявившим ее. Помимо этого, с ней могут быть связаны и специализированная компания, проводившая закупку, и поставщик-победитель по ней.
Как видно, организация-участник закупочных процедур является практически независимым информационным объектом и, более того, внутри большинства систем государственных закупок такие компании ведутся отдельно - это облегчает сбор статистики и процедуру публикации. Однако когда дело доходит до публикации в открытом доступе, посмотреть отдельно карточку организации и закупки, связанные только ней, возможности нет.
Зачем это нужно поставщику? Многие организации-поставщики заранее знают если не всех, то многих своих потенциальных заказчиков. Даже если веб-сайт позволяет искать по закупкам с учетом названия организации заказчика, тем не менее, для этого приходится производить гораздо больше действий, чем если бы открыть страницы интересующих заказчиков из закладок и просматривать только их закупки.
Такая ситуация характерна, в первую очередь, для федерального сайта zakupki.gov.ru, а также для подавляющего большинства региональных сайтов. Где-то карточки заказчиков есть, но на них нет ссылки из карточек закупок, где-то есть эти карточки только справочные и на них нельзя посмотреть информацию о закупках данного заказчика.
Поиск с учетом русского языка. Практически во всех государственных проектах в требованиях документации указывается на необходимость соответствия лингвистическим требованиям. Однако на практике эти требования сводятся к необходимости наличия у системы интерфейса на русском языке, а поиске морфология русского языка или хотя бы стэмминг (отделение окончаний от корня слова) реализуются далеко не всегда.
Сейчас одна из основных проблем поставщиков - это поиск новой информации. Поиск без поддержки словоформ приводит к тому, что поставщики вынуждены искать по отдельным формам слов.
Подписки и информирование пользователей. Ежедневно в России на федеральном уровне проводится не менее 1500 новых закупок, а в совокупности с регионами и муниципалитетами - эту цифру можно смело утроить. Искать новую информацию в подобном объеме непросто, особенно если учесть, что не все ищут новые закупки - многих поставщиков интересуют и результаты прошедших, в которых они участвовали. Тем не менее, столь востребованная поставщиками возможность как подписка на вновь публикуемые заказы является скорее редкостью, чем правилом среди информационных систем. Несмотря на то, что она присутствовала и по сей работает на региональных сайтах закупок, основанных на ПО, бесплатно раздаваемом МЭРиТ в 2006-2007 годах, в новой версии федерального сайта и на большинстве региональных можно увидеть обратную картину - подписки на новую информацию отсутствуют.
Открытость и доступность?
Роль связности информации. Связность информации является одним из понятий о информации и формах ее представления, определяющих ее качество. Связность - это форма отображения совокупности информационных объектов, допускающих кросс навигацию между ними. В частности, она подразумевает наличие более одного способа навигации для достижения нужного информационного объекта.
Говоря о закупках, мы имеем дело такими информационными объектами как закупка, организация, документ, запись регионального справочника, запись тематического справочника и еще рядом объектов, имеющих меньшее значение. Обеспечение их связности - это создание возможности просмотра любого из них и в его контексте возможность перехода на иные связанные объекты. Даже если модели поведения пользователей на веб-ресурсе известны не всегда, именно обеспечение связности данных позволяет автоматически решить, по меньшей мере, часть их проблем.
Так, например, просмотр организации отдельно дает возможность не только узнать информацию о ней, но и увидеть проводимые или организуемые ей закупки. В свою очередь, просмотр записей регионального справочника (КЛАДР или ОКАТО) позволяет увидеть списки организаций и закупок, опубликованных в контексте данного региона. Просмотр закупок должен предоставлять не только названия организаций, но и ссылки на них, равно как и ссылки на записи в справочниках регионов и тематического классификатора.
Однако на подавляющем большинстве ресурсов связность информации не обеспечивается. Отсутствует она и на zakupki.gov.ru: несмотря на то, что заказчики при публикации вводят информацию о своих организациях и при этом существуют связи закупок с тематическими и региональными классификаторами, ничего этого увидеть нельзя. Ни регионы, ни организации, ни тематический классификаторы не выделены в отдельные информационные объекты, пригодные для кросс-навигации.
Разорванность информации. Есть такое понятие как "информационная целостность" - это когда информацию о информационном объекте, сущности и т.п. можно просмотреть в полностью и в оригинальном объеме.
Как происходит разрыв информации? Когда мы смотрим список закупок мы можем увидеть в нем цену, но когда мы открываем выбранную закупку то цены мы не увидим. Это связано с тем, что цена разделена по различным лотам, просмотреть которые можно только совершив не менее двух действий: выбрав список лотов и затем конкретный лот.
На самом деле, информация о лоте умещается на 3-4 строках, да и самих лотов не так много - все это можно спокойно уместить на одной странице. Нет существенной необходимости и в выделении документов в отдельный раздел. Однако в данной ситуации пользователь вынужден совершать лишние действия, чтобы найти нужный лот, а потом реквизиты заказчика. Здесь еще большое значение имеет технология: навигация с использованием Ajax была бы почти моментальной, но в текущей реализации - это лишняя нагрузка на оборудование.
Блокировка работы внешних поисковых систем. Один из наиболее верных способов обеспечить недоступность информации - закрыть ее от поисковых систем, не предоставив собственного поискового механизма сравнимого качества. Это можно сделать, например, указав соответствующие блокировки в файле robots.txt (чьи инструкции используются поисковыми системами как запретительные и что никак нельзя сделать случайно), выбрав непригодную для индексирования навигацию по сайту или непродуманную информационную архитектуру решения.
Случаи блокировки поисковых систем на публичных государственных ресурсах вызывают исключительное удивление. Поисковые системы обеспечивают доступность информации конечным пользователям, возможность ее найти даже в тех случаях, когда механизмы самого сайта недостаточно гибки или продуманы.
Так, например, на портале zakupki.gov.ru присутствует именно второй способ ограничения индексирования. Все ссылки на закупки, навигация между разорванными ее частями сделаны таким образом, что поисковые системы не могут и не смогут по ним переходить. В ряде региональных систем их индексирование заблокировано на уровне robots.txt, что ни в коем случае нельзя сделать случайно.
Отнюдь не ново
Вышеперечисленные проблемы подачи информации специфичны для госзакупок, но на самом деле являются довольно частыми и типовыми. Они не новы пользователям, и государственные органы и любые иные организации не впервые сталкиваются с необходимостью обеспечения удобства и полноты доступности информации конечным потребителям.
В большинстве случаев публикация информации может быть разделена на типовые задачи, у которых уже есть типовые решения, или типовые подходы к решениям.
Так, уже длительное время существует такое понятие как информационная архитектура -совокупность методов и приемов структурирования информации (знаний или данных). Чаще всего термин "информационная архитектура" используется в веб-разработке, но иногда он может быть применен, например, в контексте программирования в целом. Понятие информационной архитектуры уже много лет присутствует в требованиях и рекомендациях к государственным веб-ресурсам США. В России также есть схожие инициативы. В премии информационной открытости Рунета-2008 не так давно появился документ проекта технического регламента с описанием многих важных понятий с точки зрения дизайна, юзабилити и рекомендаций по построению государственных сайтов. Помимо этого, в силу специфики, для по госзакупкам существуют требования не только по дизайну и юзабилити, но и по форме подачи информации.
Акцент существующего законодательства на том "что", а не "как" должно публиковаться государством, отсутствие четких определений технических средств и подходу к размещению информации в интернете, а также требований к раскрытию информации - все это приводит к тому, что формальное соблюдение закона побеждает над здравым смыслом.
В итоге наблюдается ситуация, когда "прозрачность и открытость", озвучиваемая чиновниками, не находит своего отражения в информационных системах, которые призваны ее обеспечивать.
С 2010 года в России планируется создание единого сайта по государственным закупкам, который предполагает объединить в себе всю информацию о региональных, федеральных и муниципальных заказах и остаться единственным официальным сайтом по госзакупкам в РФ.
Хочется верить, что этот сайт будет удобнее того федерального сайта, который есть сейчас, поставщики, для которых он создается, смогут им пользоваться, а раскрытие информации государством будет не ограничиваться, а лишь расширяться. Однако пока эта вера ничем не подкреплена и приходится признавать, что вместо работы над качеством раскрытия информации можно видеть создание новых систем, открытость которых, как кажется, отнюдь не является основным приоритетом.
Аркадий Краузе
дата публикации: 30.08.2008
источник: C NEWS